2020年1月20日，財(cái)政部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、國家能源局下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》(財(cái)建〔2020〕4號)，明確2021年1月1日起，全面實(shí)行配額制下的綠色電力證書交易，企業(yè)通過綠證交易獲得收入替代財(cái)政補(bǔ)貼。這意味著對于風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)而言，執(zhí)行了近十年的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)+可再生能源電價(jià)附加政策體系將逐步退出歷史舞臺，風(fēng)電、光伏即將全面進(jìn)入“綠證”時(shí)代。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年3期，作者供職于電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院。

在即將到來的綠證時(shí)代，對于風(fēng)電、光伏項(xiàng)目而言，平價(jià)上網(wǎng)電價(jià)+綠證收入將是其項(xiàng)目開發(fā)面臨的新常態(tài)。作為判定新能源項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)性的重要邊界條件，綠證的價(jià)格水平將是相關(guān)投資主體關(guān)注的重點(diǎn)議題。

綠證政策出臺的歷史背景

長期以來，我國風(fēng)電、光伏項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策。風(fēng)電、光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策分別出臺于2009年及2011年。為了與之相配套，提高新能源項(xiàng)目消納水平、激勵(lì)電網(wǎng)企業(yè)購買高電價(jià)的可再生能源電量，財(cái)政部聯(lián)同國家發(fā)改委、國家能源局于2012年出臺《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》(財(cái)建〔2012〕102號)，明確建議風(fēng)電、光伏項(xiàng)目標(biāo)桿電價(jià)高于所在省區(qū)燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的部分由可再生能源電價(jià)附加統(tǒng)一解決。

標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策的實(shí)施極大促進(jìn)了我國風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國已成為全球風(fēng)電第一大國，以及光伏增長最快的國家。與之相伴隨的是，隨著新能源產(chǎn)業(yè)的快速擴(kuò)張，可再生能源附加政策在實(shí)際實(shí)施中逐漸出現(xiàn)了較大額度的缺口問題，新能源項(xiàng)目補(bǔ)償拖欠問題變得日益突出。為此，綜合考慮風(fēng)電、光伏投資成本下降等因素，國家能源價(jià)格主管部門分別多次下調(diào)了風(fēng)電(2014-2016年連續(xù)三年下調(diào)，2019年下調(diào)一次)、光伏(2013年、2015-2019連續(xù)五年下調(diào))的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)水平。盡管如此，可再生能源附加缺額仍未出現(xiàn)明顯的回落態(tài)勢，根據(jù)財(cái)政部公開數(shù)據(jù)，截止2019年年底可再生能源附加缺額已突破1000億元，這使得原有的風(fēng)電、光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)體系已難以為繼。

在這一背景下，為破局可再生能源附加體系面臨的現(xiàn)實(shí)困境，國家相關(guān)主管部門相繼出臺了綠色電力證書政策;風(fēng)電、光伏平價(jià)上網(wǎng)政策以及可再生能源電力消納保障機(jī)制等主要經(jīng)濟(jì)性政策。上述三項(xiàng)政策之間以綠色證書策略為核心紐帶，存在著明顯的體系化特征，體現(xiàn)出主政者力圖通過政策組合方式，破解可再生能源發(fā)展困局的施政脈絡(luò)：