在“必須退”的政策背景下，如何依法逐步退出自然保護區(qū)內原有的探礦權、采礦權，如何完善制度、規(guī)范開發(fā)、加快治理，促進礦業(yè)與自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，已經成為當前面臨的嚴峻課題。

就此，中國政法大學國土資源法律研究中心研究員、國土資源部不動產登記中心法律顧問吳永高表示，要認真核查相關礦權所在地是不是自然保護區(qū)，自然保護區(qū)的邊界是否模糊不清。他所提供的資料顯示，祁連山保護范圍多次調整。1987年，甘肅省設立祁連山自然保護區(qū)，面積176萬余公頃；次年5月，國務院批復建立甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)，但未公布保護區(qū)范圍界限。2014年10月，國家環(huán)保部發(fā)布甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)范圍和功能區(qū)劃，隨后實地立標。2016年9月，根據(jù)上述文件，甘肅省修訂《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》，確認保護區(qū)范圍和功能區(qū)面積等。30年來，保護區(qū)甘肅段范圍面積多次調整，功能區(qū)劃一度模糊不清，有名無實，實地勘界霧里看花。其次，要核準礦權所在地是在核心區(qū)還是緩沖區(qū)，保護區(qū)內功能分區(qū)有沒有劃定。他表示，根據(jù)《自然保護區(qū)條例》，試驗區(qū)可以有符合條件的建設項目。即便是在自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)，也可以在保障探礦權、采礦權和取水權人合法權益的前提下依法退出。

根據(jù)國家自然保護區(qū)管理條例，自然保護區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。核心區(qū)指的是保護區(qū)內保存完好的、天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，禁止任何單位和個人進入。核心區(qū)外圍劃定一定面積的緩沖區(qū)，允許進入科研觀測。實驗區(qū)可以開展一些科學實驗、教學實習等活動。

對此，吳永高強調，不是保護區(qū)內的所有礦權項目必須退出。針對不同的礦業(yè)權類型，有相應的分類處置辦法。沒有完成出讓或者辦理登記的礦業(yè)權，不再出讓礦業(yè)權或辦理登記手續(xù)；礦業(yè)權到期的，不再辦理延續(xù)登記，辦理注銷手續(xù)；在非核心區(qū)和功能區(qū)，在遵守《國家級自然保護區(qū)調整管理規(guī)定》、保證自然保護區(qū)劃定的合理性前提下，衡量比對資源開發(fā)與環(huán)境保護的得失總量，兩害相權取其輕，通過調整自然保護區(qū)范圍和功能區(qū)劃，釋放一部分區(qū)域，使礦業(yè)權“合法”化。而針對保護區(qū)內合法的探礦權和采礦權，分類提出差別化的補償和退出方案，在保障探礦權、采礦權和取水權人合法權益的前提下，依法退出自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)。要防止政策層層加碼。

而談到補償依據(jù)，吳永高認為，無論是保護區(qū)成立之前設立的礦業(yè)權，還是保護區(qū)成立之后，礦業(yè)權人經過合法程序取得的探礦權、采礦權，都是基于對政府信賴形成的值得保護的利益，屬于《物權法》、《行政許可法》等法律法規(guī)規(guī)定的“行政信賴保護權益”。而《行政許可法》第八條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。